在事權(quán)不斷增多、任務(wù)不斷加大、財政相對緊張的背景下，土地出讓金成了各地政府競相追逐的“香餑餑”。審計既是為了發(fā)現(xiàn)漏洞，更是為了堵住漏洞。當(dāng)前關(guān)鍵要扎緊制度籠子，把已有的措施落實(shí)好，并在新的形勢下抓緊改革。
自8月中旬開始，審計署針對土地出讓金的全國性審計陸續(xù)展開。這次審計不同于以往只對部分地區(qū)進(jìn)行抽查，而是首次大范圍專項(xiàng)審計。這表明土地出讓金問題已引起有關(guān)部門高度關(guān)注，加強(qiáng)審計正是為了通過查找問題將土地出讓金更好地納入制度籠子，這也是此次審計引發(fā)公眾持續(xù)廣泛關(guān)注的原因所在。
土地出讓金是地方政府代表國家出讓國有土地使用權(quán)所獲取的資金。從用途來看，按照財政部頒布的《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》，要扣掉征地和拆遷補(bǔ)償支出，包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、拆遷補(bǔ)償費(fèi)等；要扣除土地開發(fā)包括道路、供水、供電等建設(shè)支出；要保證支農(nóng)費(fèi)用，如被征地農(nóng)民生活水平補(bǔ)貼和社會保障支出等；還有城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)如城市道路等建設(shè)，以及土地出讓業(yè)務(wù)費(fèi)如土地勘測、評估等。在保證這些硬性支出之后，才由地方政府相對自主支配。
如果土地出讓金嚴(yán)格按照這些規(guī)定執(zhí)行，各地出賣土地的積極性或許不會有這么高。但是，土地出讓金是稅外收費(fèi)，只需報經(jīng)同級財政部門批準(zhǔn)后即可執(zhí)行，程序上不受同級人大監(jiān)督，這就使各地在土地出讓金支配上有了更為靈活的空間。在事權(quán)不斷增多、任務(wù)不斷加大、財政相對緊張的背景下，土地出讓金成了各地政府競相追逐的“香餑餑”。
由此，土地出讓金出現(xiàn)了3個明顯特征。一是增長迅猛。從上個世紀(jì)90年代所謂“經(jīng)營城市”開始，土地財政依賴愈演愈烈，短短10多年土地出讓金就相繼突破1萬億元、2萬億元乃至3萬億元關(guān)口，可謂“異軍突起”。二是體量巨大。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，許多地方土地出讓金占到當(dāng)?shù)刎斦杖氲娜种蛔笥遥械牡胤缴踔脸^半數(shù)。三是增長不平衡。從發(fā)展進(jìn)程看，東中西部土地出讓金增速與增量差異很大，有的地方土地出讓金令人眼饞，有的地方起步慢、增量小。
這三大特征，幾乎衍生涵蓋了目前土地出讓金所暴露出的主要問題。由于增長迅猛，監(jiān)管就顯得要么力不從心，要么漏洞明顯，怎么用、誰來用經(jīng)常成為一筆糊涂賬。2006年前，土地出讓金的支出管理除了用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等粗線條框架，具體使用上基本各自為政，導(dǎo)致當(dāng)時在舊城拆遷尤其是農(nóng)地補(bǔ)償?shù)确矫鎸Ρ徽鞯胤降奶澢罚?007年新辦法實(shí)施后，因?yàn)榫唧w措施難落實(shí)，一些支出比如土地開發(fā)費(fèi)等，隨意性很大，很多地方土地部門根本見不到這筆費(fèi)用。
由于體量巨大，導(dǎo)致許多地方爭先恐后、巧立名目圈地賣地。土地出讓金主要來自兩塊，一塊是存量，一塊是增量。存量基本在老城區(qū)，以舊城改造等名義挖掘殆盡之后，眼光大多盯在增量上，而增量基本在郊區(qū)農(nóng)村。這些年一些地方不切實(shí)際地合并村社、規(guī)劃園區(qū)，乃至逼迫農(nóng)民上樓進(jìn)城等，背后動機(jī)基本在此。同時，由于增長不平衡，導(dǎo)致后發(fā)地區(qū)“比學(xué)趕超”的勁頭與步伐日趨加大，土地財政依賴演變?yōu)槠毡榘Y狀。
土地出讓金問題還有很多，此次專項(xiàng)審計后將有更多發(fā)現(xiàn)。不過，審計既是為了發(fā)現(xiàn)漏洞，更是為了堵住漏洞。從已有問題來看，當(dāng)前關(guān)鍵要扎緊制度籠子，把已有的措施落實(shí)好。很多問題，不是沒有制度，而在于制度沒有得到嚴(yán)格執(zhí)行。同時，解決土地出讓金問題還需要在新的形勢下抓緊改革。在監(jiān)管層面，要建立健全土地出讓收支預(yù)決算公開管理制度，把土地出讓金置于公開監(jiān)督之下。
還要看到的是，土地財政依賴的形成，還與地方財力不足、事權(quán)相對較多的客觀因素有關(guān)。自1994年實(shí)行分稅制之后，地方財稅擔(dān)負(fù)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等任務(wù)并沒有因財力減少而減少，在某些情況下反而出現(xiàn)了“他壓”與“自壓”疊加的狀況，導(dǎo)致地方財政更多地與“土地財政”掛鉤。因此，要利用當(dāng)前我國財力不斷增強(qiáng)的有利條件，通過稅收等杠杠合理調(diào)整中央和地方收入劃分，充分調(diào)動中央和地方兩個積極性，有效解決土地財政依賴。(l來源：中國經(jīng)濟(jì)網(wǎng)）
