2015年財(cái)政收支矛盾加重。財(cái)政收入增速減緩，財(cái)政支出增速上升。今年年初公共財(cái)政支出大幅度下降，似乎緩解了去年財(cái)政赤字增大形成的收支矛盾，但對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行造成不利影響。之后公共支出恢復(fù)增長，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行趨于穩(wěn)定，但財(cái)政赤字壓力增大。經(jīng)濟(jì)下行壓力造成財(cái)政收支矛盾加重，一些地方財(cái)政出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)隱患，亟須重視。2015年上半年，財(cái)政收入累計(jì)同比增速從去年同期10%左右大幅度減緩到5%左右，財(cái)政支出增速從去年平穩(wěn)增長10%左右變?yōu)橛山缔D(zhuǎn)升、大落大起。下半年，財(cái)政收入增速回升到7%，但主體稅收收入增速大幅減緩到2%以下，土地轉(zhuǎn)讓非稅收入急劇下降超過35%，擴(kuò)大的財(cái)政收支缺口靠加大力度收繳央企利潤來彌補(bǔ)。財(cái)政收支的眼前矛盾靠臨時(shí)應(yīng)急措施得到緩解，但收支矛盾持續(xù)加重的根本問題沒有得到解決。
當(dāng)前財(cái)政政策正陷入進(jìn)退兩難的境地
財(cái)政收支缺口對財(cái)政支出形成壓力。今年1月財(cái)政支出同比大幅減少近20%。環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水事務(wù)、科學(xué)技術(shù)、一般公共服務(wù)、文化、教育、城鄉(xiāng)社區(qū)、社會(huì)保障和就業(yè)等不涉及投資的各項(xiàng)公共財(cái)政支出被大量壓減，而固定資產(chǎn)投資財(cái)政支出保持增長14%以上。這種有壓有保的做法，意在壓減一般性公共支出以縮減赤字，同時(shí)維持?jǐn)U大財(cái)政投資的積極財(cái)政政策不減弱。
公共支出壓減以后，月度財(cái)政收支狀況得到好轉(zhuǎn)，上月大量赤字轉(zhuǎn)為當(dāng)月大量盈余，但是社會(huì)消費(fèi)出現(xiàn)相反變化。食品、醫(yī)療、日用品等社會(huì)消費(fèi)品零售增速大幅下落，春節(jié)消費(fèi)同比增速從往年15%以上大幅降低到11%。這樣壓減公共支出雖不涉及投資，但投資等宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)也隨公共支出下降所造成的消費(fèi)減弱和社會(huì)沖擊而全面下落。投資、價(jià)格、工業(yè)、PMI、用電量、鐵路運(yùn)輸量等幾乎所有經(jīng)濟(jì)增速和運(yùn)行狀態(tài)重要指標(biāo)都大幅降落。公共支出急劇壓減的不利影響強(qiáng)烈顯現(xiàn)。
盡管公共支出大量縮減，有利于緩解財(cái)政收支矛盾，并且不涉及財(cái)政投資，以保持財(cái)政投資力度不減，但是，一般公共財(cái)政支出短時(shí)間里大幅度壓縮，對社會(huì)保障、民生福利及社會(huì)公共部門管理與運(yùn)行造成很大沖擊，從居民生活到企業(yè)生產(chǎn)，從城鄉(xiāng)消費(fèi)到項(xiàng)目投資，以至宏觀經(jīng)濟(jì)整體都出現(xiàn)了難以承受的大幅下落。財(cái)政政策不得不放棄緊縮恢復(fù)擴(kuò)張。
目前經(jīng)濟(jì)仍存在下行壓力，積極財(cái)政政策還不能退出，但繼續(xù)實(shí)施則面臨赤字及債務(wù)不斷加重的困難，財(cái)政政策進(jìn)退兩難。如果停止或減弱積極財(cái)政政策，推升經(jīng)濟(jì)的政策力量減弱，經(jīng)濟(jì)下行趨勢就有可能加重；如果繼續(xù)實(shí)行擴(kuò)張性積極財(cái)政政策，財(cái)政赤字還將繼續(xù)增加，赤字累積為政府大量負(fù)債，加重財(cái)政負(fù)擔(dān)，財(cái)政運(yùn)行將會(huì)越來越困難。
土地收入減少，地方政府償債壓力大
中國社科院等機(jī)構(gòu)近期發(fā)布的寬口徑政府負(fù)債情況顯示，包括政府負(fù)有償還責(zé)任和負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債，以及國企不良負(fù)債、社保基金缺口等或然債務(wù)在內(nèi)的政府負(fù)債總額，2013年為56萬億元，與GDP相比的負(fù)債率為95%。審計(jì)署公布的政府負(fù)債口徑相對較小，包括中央政府和地方政府或然負(fù)債在內(nèi)，截至2013年上半年總計(jì)30.3萬億元，全國政府總負(fù)債率為37%。國家財(cái)政收支負(fù)債表中的政府負(fù)債口徑最小，只包括主要由中央財(cái)政為彌補(bǔ)赤字所發(fā)債務(wù)，2014年這一負(fù)債余額為9.6萬億元，負(fù)債率僅為14%。
從國家財(cái)政收支負(fù)債表可以看到，政府負(fù)債隨財(cái)政赤字不斷增大，每年政府新增負(fù)債除用于彌補(bǔ)赤字外，較多部分用于還本付息。2009年當(dāng)年中央財(cái)政發(fā)債1.6萬億元，突破萬億負(fù)債臺(tái)階，到2014年底累計(jì)增加到近10萬億元，每年還本付息額相當(dāng)于中央政府新增負(fù)債的50%～80%。
從審計(jì)署數(shù)據(jù)看，截至2013年6月底，地方政府負(fù)債18萬億元，多于中央政府負(fù)債。地方政府較多負(fù)債不是以發(fā)行債券方式籌集的，而主要以政府投資公司作為融資平臺(tái)進(jìn)行借貸融資。截至2013年6月底，地方融資平臺(tái)共負(fù)債14萬億元，占地方負(fù)債總額78%，多數(shù)是銀行貸款，還有信托融資、集資等。這些負(fù)債沒有列在國家財(cái)政收支負(fù)債表中，利率高，期限短，地方政府負(fù)有償還責(zé)任和連帶償還責(zé)任，償債壓力大，個(gè)別地方負(fù)債規(guī)模過大而償債能力不足，存在違約風(fēng)險(xiǎn)。
2014年地方財(cái)政土地出讓收入增速明顯降低，從上年增長44.6%降低到3.3%。2015年土地出讓收入變?yōu)樨?fù)增長，前三季度增速為-34.7%，累計(jì)收入額為2億元，估計(jì)到年底增速降低到-30%左右，累計(jì)收入額減少到3萬億元以下。土地出讓收入對地方財(cái)政收入貢獻(xiàn)率從2013年最高峰時(shí)的59.8%降低到30%左右。房地產(chǎn)投資及土地財(cái)政收入大幅度下降，對多年來依賴土地出讓收入的地方財(cái)政形成很大沖擊。過去10年來，土地出讓收入一直是地方財(cái)政收入重要來源，用于支撐地方財(cái)政公共支出和地方政府償付債務(wù)。2014年土地出讓收入增量減少導(dǎo)致地方財(cái)政必要公共支出被迫壓縮，而2015年土地出讓收入大幅減少，致使地方財(cái)政收支矛盾加劇，地方政府償債能力下降、風(fēng)險(xiǎn)增大。
為控制2015年底地方政府近2萬億元到期債務(wù)償付風(fēng)險(xiǎn)，有關(guān)部門推動(dòng)地方政府債務(wù)轉(zhuǎn)換，將地方政府高成本、高風(fēng)險(xiǎn)銀行貸款及各種形式的融資負(fù)債轉(zhuǎn)換為規(guī)范公開發(fā)行的長期政府債券，地方財(cái)政當(dāng)前償債風(fēng)險(xiǎn)得以緩解，但地方財(cái)政收不抵支風(fēng)險(xiǎn)沒有根本解決，只是向后推延。
應(yīng)用房產(chǎn)稅取代土地出讓收入
在財(cái)政收支矛盾加重的情況下，堅(jiān)持實(shí)施積極財(cái)政政策，財(cái)政赤字率有可能超出預(yù)算，政府負(fù)債率也將上升。2015年預(yù)算赤字率略高于2%，低于3%的國際警戒線。政府負(fù)債率按比較合理的中等口徑負(fù)債估算，包括中央和地方政府負(fù)有償還責(zé)任和擔(dān)保責(zé)任的負(fù)債率約為37%，低于60%的國際警戒線。財(cái)政赤字和政府負(fù)債還有安全擴(kuò)大的空間。
為使公共財(cái)政安全順暢運(yùn)行，發(fā)揮出宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控效益，應(yīng)加大力度推進(jìn)公共財(cái)政轉(zhuǎn)型改革，探索現(xiàn)行情況下財(cái)政負(fù)債率和負(fù)債配置合理有效的方式，對地方政府過大規(guī)模投資及產(chǎn)生的過大負(fù)債擴(kuò)張傾向進(jìn)行控制壓縮，改變地方融資平臺(tái)負(fù)債由地方政府無限承擔(dān)償債責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)蔓延局面，將政企合一的地方融資平臺(tái)公司改造為自主承擔(dān)償債責(zé)任的混合所有制投資公司，地方政府按股份對公司負(fù)債承擔(dān)有限責(zé)任，參與公司治理，實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)控制。
同時(shí)，改變目前地方財(cái)政收入比重過低及赤字率過高、收支矛盾尖銳、負(fù)債風(fēng)險(xiǎn)過重的局面，要按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相對稱的原理，將地方財(cái)政收入比重調(diào)整提高到與其支出比重相對稱的程度。改變地方財(cái)政過度依賴土地出讓收入，難抵沖擊的局面，在土地出讓收入不可避免大幅下降的趨勢下，地方財(cái)政應(yīng)朝著國際通行的方向轉(zhuǎn)型，構(gòu)建以居民住房資產(chǎn)為穩(wěn)定稅基的房產(chǎn)稅制，從被房地產(chǎn)及土地收入綁架的困境中解脫出來。
國家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)顯示，2014年全國城鎮(zhèn)居民7.49億人，人均住房33平方米，商品房均價(jià)6300元/平方米，按此估算，城鎮(zhèn)住房共247.2億平方米，全國住房總價(jià)值156.3萬億元，按1%稅率征收房產(chǎn)稅，房產(chǎn)稅收入共計(jì)1.6萬億元�？紤]一定比率免征，實(shí)征房產(chǎn)稅收入還要再打折扣，不足以完全替代土地收入。按照目前土地收入下降趨勢推算，到2017年土地收入將減少到1.5萬億元左右，相當(dāng)于可征收房產(chǎn)稅總額，而很多地方財(cái)政的土地出讓收入會(huì)更早一些下降到不及可征房產(chǎn)稅收入的程度。這樣的地方逐漸增多，房產(chǎn)稅取代土地收入彌補(bǔ)缺口的條件逐漸成熟，房產(chǎn)稅征收將水到渠成，實(shí)現(xiàn)公共財(cái)政的平穩(wěn)轉(zhuǎn)型。
(中國社會(huì)科學(xué)院欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)研究中心主任 袁鋼明)